●暢通城鄉(xiāng)要素流動，解決好“人、地、錢”問題，需要加快破除要素流動的制度性障礙，更好發(fā)揮政府作用，創(chuàng)設(shè)良好的制度條件。但這并不意味著采取行政化手段干預(yù)城鄉(xiāng)要素流動，也不是只強調(diào)資源要素向鄉(xiāng)村流動和集聚，而是要以城鄉(xiāng)要素的合理流動帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，進而推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展融入國民經(jīng)濟循環(huán)體系
推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一項帶有根本性和全局性的戰(zhàn)略任務(wù)，是中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。城鄉(xiāng)融合發(fā)展與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展本質(zhì)上一脈相承，但卻是城鄉(xiāng)關(guān)系在更高形態(tài)上的演替，在更深層次上的重塑。城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整優(yōu)化過程中，要素合理流動與優(yōu)化配置處于基礎(chǔ)地位、發(fā)揮著關(guān)鍵作用。黨的二十大報告指出，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動。習(xí)近平總書記強調(diào)：“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，完善城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的政策體系，促進城市資源要素有序向鄉(xiāng)村流動，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力。”我國已進入健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的窗口期，加快暢通城鄉(xiāng)要素流動極為重要也更加緊迫，不論對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)還是全面推進鄉(xiāng)村振興都會產(chǎn)生重要影響。
必須在暢通城鄉(xiāng)要素流動上率先突破
城鄉(xiāng)要素?zé)o法順暢流動和平等交換，既是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的顯著表現(xiàn)，同時也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化滯后的重要原因。加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須在暢通城鄉(xiāng)要素流動上率先取得突破。對此，可以從三個方面來把握。
從基礎(chǔ)性看，要素合理高效流動是實現(xiàn)市場資源有效配置的基本前提，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)。改革開放以來，資源要素特別是勞動力從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)大規(guī)模流動，帶來資源要素配置效率整體提升，促進了工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。但也要看到，資源要素長期由鄉(xiāng)到城大量流出，以及城鄉(xiāng)要素權(quán)利不對等、收益分配不公平，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力和后勁不足。同時，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下要素跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域流動與配置受到限制，對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也帶來不利影響。也就是說，城鄉(xiāng)要素流動事實上牽動著城鄉(xiāng)兩個地理空間和工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。暢通城鄉(xiāng)要素流動，促進更多城市資源要素有序向鄉(xiāng)村流動，不僅是全面推進鄉(xiāng)村振興所需，而且可以創(chuàng)造出新的資源要素重新配置效率，促進新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化發(fā)展。
從關(guān)鍵性看，要素雙向流動和優(yōu)化配置是實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟良性循環(huán)的基礎(chǔ)，是促進農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門勞動生產(chǎn)率有效收斂的關(guān)鍵所在。當(dāng)前我國社會主要矛盾中最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，制約城鄉(xiāng)平衡發(fā)展的關(guān)鍵障礙，在于城鄉(xiāng)要素雙向流動不暢。由于要素流動存在制度性障礙，人才到不了鄉(xiāng)村、資金不投向農(nóng)村、土地資源得不到充分開發(fā)利用，造成城鄉(xiāng)要素出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性錯配，帶來全要素生產(chǎn)率損失，進而使城鄉(xiāng)間經(jīng)濟收斂的內(nèi)在機制無法發(fā)揮作用，影響到城鄉(xiāng)差距縮小;同時，對城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、城鄉(xiāng)產(chǎn)品供需匹配等形成制約。暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，有效縮小城鄉(xiāng)差距，暢通城鄉(xiāng)要素流動是關(guān)鍵。
從復(fù)雜性看，暢通城鄉(xiāng)要素流動，觸及城鄉(xiāng)關(guān)系的根本和底層邏輯。對于一個鄉(xiāng)村人口規(guī)模巨大、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小的發(fā)展中國家而言，推進農(nóng)村要素市場化配置改革，其復(fù)雜性、敏感性、艱巨性是客觀存在的。比如，就土地要素而言，新中國成立以來我國經(jīng)濟社會的歷次重大發(fā)展，無不與農(nóng)村土地制度改革關(guān)系密切。工業(yè)化從調(diào)整農(nóng)民與土地的關(guān)系起步，改革從調(diào)整農(nóng)民與土地的關(guān)系開啟。土地制度一變，城鄉(xiāng)關(guān)系也會隨之發(fā)生重要變化，并對全局帶來廣泛深遠影響。當(dāng)前深化農(nóng)村土地制度改革，促進城鄉(xiāng)土地資源優(yōu)化配置，是涉及農(nóng)民基本權(quán)益特別是改變千百年來生產(chǎn)生活方式的事情，必然要慎之又慎。正是如此，圍繞優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置進行的改革，既是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵，同時也是難點所在。
暢通城鄉(xiāng)要素流動的關(guān)鍵在“人、地、錢”
暢通城鄉(xiāng)要素流動，主要目的在于促進更多資源要素向鄉(xiāng)村流動集聚、在鄉(xiāng)村得到優(yōu)化配置。相比知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等諸要素，勞動、土地、資本的要素流動，也即“人、地、錢”問題，涉及面更廣、影響更深，在城鄉(xiāng)之間流動的有序性和平衡性問題更突出，是暢通城鄉(xiāng)要素流動的關(guān)鍵。三者有各自分別需要解決的問題，但又相互交織，在城市和鄉(xiāng)村又有不同表現(xiàn)形態(tài)，需要系統(tǒng)地加以解決。
關(guān)于“人”，當(dāng)前主要涉及“兩類人”，即農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人群在城鄉(xiāng)有序遷徙和生活定居。具體看，一方面，要讓能進城愿進城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更快更好融入城市，騰出農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營空間;另一方面，要讓新農(nóng)人“歸心農(nóng)村、融入農(nóng)村”，帶動城市要素向鄉(xiāng)村匯聚。目前，我國勞動力在城鄉(xiāng)之間已經(jīng)基本實現(xiàn)自由流動，但是，由于市民化成本分擔(dān)機制不健全，農(nóng)村資產(chǎn)和權(quán)益處置通道不暢，不少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有真正在城市落下來，也較難融入進去;同時，由于社會資本、下鄉(xiāng)城市人口等在農(nóng)村的權(quán)益保障、精神文化需求沒有得到充分滿足，人才向鄉(xiāng)村流動也不太充分。
關(guān)于“地”，突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間“人”的流動與“地”的優(yōu)化配置尚未很好地同步起來，造成“一邊閑置、雙向緊缺”的局面。一方面，大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進城后，由于農(nóng)村“三權(quán)”市場化退出渠道尚不暢通，一些農(nóng)村宅基地閑置，尚未得到有效利用。另一方面，城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求越來越大，建設(shè)用地指標普遍緊缺;同時，大量下鄉(xiāng)經(jīng)營主體合理用地需求保障不足，農(nóng)村三產(chǎn)融合“缺地”現(xiàn)象比較普遍。土地問題始終是現(xiàn)代化進程中具有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題，不僅關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的用地需求保障，也影響到鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)等。促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，關(guān)鍵仍在土地上，在處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系上。
關(guān)于“錢”，主要表現(xiàn)為農(nóng)村資金凈外流局面尚未根本改變，鄉(xiāng)村振興資金需求巨大與供給不足的問題。近年來，我國鄉(xiāng)村振興資金來源渠道不斷拓寬，基本形成財政優(yōu)先保障、金融重點支持、社會積極參與的多元投入格局，但財政支農(nóng)資金效率效能尚待提高，農(nóng)村普惠金融覆蓋深度不足，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資的總體規(guī)模依然不大，工商資本下鄉(xiāng)面臨一些壁壘，集體資源資本化進展不快，鄉(xiāng)村振興資金缺口依然較大。這種局面的形成，有體制機制方面原因，也與農(nóng)業(yè)回報率不高、對社會資本吸引力不充分有關(guān)。從根本上而言，促進資本要素更多地向鄉(xiāng)村流動，需要充分挖掘鄉(xiāng)村多元價值、加強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資回報率。
推進“人、地、錢”合理流動與優(yōu)化配置
暢通城鄉(xiāng)要素流動，解決好“人、地、錢”問題，需要加快破除要素流動的制度性障礙，更好發(fā)揮政府作用，創(chuàng)設(shè)良好的制度條件。但這并不意味著采取行政化手段干預(yù)城鄉(xiāng)要素流動，也不是只強調(diào)資源要素向鄉(xiāng)村流動和集聚，而是要以城鄉(xiāng)要素的合理流動帶動城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，進而推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展融入國民經(jīng)濟循環(huán)體系。
首先，要健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場，打造促進城鄉(xiāng)要素合理流動和平等交換順暢的通道或場域。為此，應(yīng)著力健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動力市場，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)人口流動與土地資源優(yōu)化配置，暢通農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入地和流出地之間、都市圈城市之間的土地資源配置通道，理順人地關(guān)系邏輯，實現(xiàn)“地隨人轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)平衡”。加快健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，提高金融服務(wù)的可得性、便利性和有效性。同時，要進一步健全要素市場運行機制，引導(dǎo)城鄉(xiāng)要素配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。
其次，要分類推進要素配置市場化改革，聚焦“人、地、錢”關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力破除體制機制障礙。具體而言：
關(guān)于“人”，要著力促進人口在城鄉(xiāng)雙向遷徙。針對城市下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)人才，健全人才入鄉(xiāng)激勵機制和城鄉(xiāng)人才合作交流機制，保障其合法權(quán)益，讓下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)人才“留得住、有保障、干得好”，能夠參與鄉(xiāng)村社會治理，順利融入鄉(xiāng)村社會。針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，進一步完善“人地錢掛鉤”政策，推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)均等化，特別是健全“三權(quán)”市場化退出機制和配套政策，讓人口流動與土地權(quán)益流轉(zhuǎn)匹配起來，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，讓愿意落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠順利落戶，平等享受合法權(quán)益，順利融入城市。
關(guān)于“地”，要著力優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置。積極做好存量建設(shè)用地盤活的文章，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，深化農(nóng)村宅基地制度改革試點，推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，建立公平合理的增值收益分配制度，把分配做好、激勵搞對。適應(yīng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興要求，圍繞解決“用地難”問題，加快探索適合農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)特點的供地方式，建立高效的產(chǎn)業(yè)用地供給制度，促進休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)村電商等規(guī)范健康發(fā)展。
關(guān)于“錢”，要著力拓展鄉(xiāng)村建設(shè)資金來源渠道。圍繞增強農(nóng)村金融服務(wù)的可得性、便利性和有效性，進一步完善縣域銀行業(yè)金融機構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”的激勵約束機制，充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段，積極發(fā)展農(nóng)村數(shù)字普惠金融，提高金融服務(wù)覆蓋寬度和深度。同時，完善社會資本投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村指引目錄制度，改善鄉(xiāng)村營商環(huán)境，更多利用市場化手段，引導(dǎo)社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟。
最后，強化縣城暢通城鄉(xiāng)要素流動的載體作用。縣城是城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的交匯點，也是城鄉(xiāng)要素跨界配置的天然載體。強化縣城功能，有利于更好地促進城市資源要素有序向鄉(xiāng)村流動。為此，要將以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化與推進鄉(xiāng)村全面振興有機銜接起來，賦予縣級更多資源整合使用權(quán)，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，推動縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標擴面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴能。推進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補和資源統(tǒng)籌配置，引導(dǎo)和服務(wù)城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費。建立分類推進縣域經(jīng)濟發(fā)展的支持引導(dǎo)機制，推動縣域新型工業(yè)化，促進生產(chǎn)、流通、分配、消費在縣域內(nèi)動態(tài)循環(huán)，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟。
(作者系涂圣偉中國宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所研究員)
（《四川日報》2023年12月18日10版）