改革開放特別是黨的十八大以來，我國城鄉(xiāng)面貌發(fā)生翻天覆地的變化，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有根本改變。以習近平同志為核心的黨中央審時度勢，從強國建設、民族復興的全局高度，科學研判我國城鄉(xiāng)發(fā)展新的歷史定位和發(fā)展特征，提出推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大命題，推動我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生深刻變化。就四川而言，既有大城市、又有大農(nóng)村，城鄉(xiāng)差距與區(qū)域差距交織疊加，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尤為明顯，以縣域為切入點推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展尤為必要和緊迫，也具備為全國縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路探索先進經(jīng)驗的潛力和優(yōu)勢。
完善我國城市城鎮(zhèn)體系的必然選擇。城鎮(zhèn)化是人類社會由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代城市社會轉(zhuǎn)型的必然過程。地理分布合理、空間規(guī)模適度的城市城鎮(zhèn)體系是經(jīng)濟社會健康發(fā)展的根本支撐。改革開放以來，我國采取了以發(fā)展大城市、城市群為主導的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，充分發(fā)揮了城市規(guī)模經(jīng)濟效應、促進了產(chǎn)業(yè)聚集、提升了居民生活水平，但也出現(xiàn)了資源過度集中、環(huán)境污染、城鄉(xiāng)差距擴大等諸多問題。習近平總書記強調(diào)，城鎮(zhèn)化是涉及全國的大范圍社會進程，一開始就要制定并堅持好正確原則。原則之一就是“優(yōu)化布局”?？h域范圍內(nèi)的縣城和中心鎮(zhèn)是城市城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是大城市和鄉(xiāng)村之間的過渡地帶，更是聯(lián)結(jié)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的中小城市。以縣域為切入點推進城鄉(xiāng)融合就是要把縣城和中心鎮(zhèn)等微觀城鎮(zhèn)化載體激活，推動形成多層級城市體系，既能有效緩解大城市病，同時，充分發(fā)揮好縣城的綜合服務中心以及中心鎮(zhèn)的專業(yè)服務中心功能又能更好地帶動鄉(xiāng)村發(fā)展和振興。
落實“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”的必然舉措。黨的二十大報告提出，要“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”?？h域城鄉(xiāng)融合是解決舊有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的務實舉措。習近平總書記強調(diào)，推進城鎮(zhèn)化要把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務。目前我國仍有2億多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長期在城市工作居住，仍面臨落不下去進而無法同等享受城鎮(zhèn)基本公共服務等問題。以縣域為切入點推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是以就近就地城鎮(zhèn)化解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的思路，具有多重好處。一方面，受戶籍制度、社會保障、文化適應和融合問題等影響，縣城和中心鎮(zhèn)等縣域城鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶安居最現(xiàn)實、最可行的選擇。通過提升縣城、中心鎮(zhèn)等鄉(xiāng)村地區(qū)基礎設施和公共服務水平，使農(nóng)民就地過上現(xiàn)代化生活，能夠顯著降低城鎮(zhèn)化成本，使他們在經(jīng)濟上有更多獲得感，同時，對于解決“留守兒童”“留守老人”等問題，也具有重要意義。另一方面，這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口常年在大城市就業(yè)和生活，積累了較好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路、人力資本和社會資本，如果能回到戶籍所在的縣域就近就地市民化，對當?shù)氐目h域經(jīng)濟、鄉(xiāng)村振興都有積極的促進作用?？h域城鄉(xiāng)融合是解決未來新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的恰當選擇。城鎮(zhèn)化正在推進，農(nóng)民進城還是大趨勢。以人為本是新型城鎮(zhèn)化的核心要義。新型城鎮(zhèn)化強調(diào)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，以高質(zhì)量發(fā)展為導向，核心是人的城鎮(zhèn)化，讓全體人民共享新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代化成果，讓有意愿的農(nóng)村人口逐步融入城市生活，促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市化。以縣域為切入點推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，意味著新的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以就近就地在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)，不但有上述經(jīng)濟成本和社會融入成本低的優(yōu)勢，還具有文化傳承優(yōu)勢。
協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的最佳空間單元?？h域連接城鄉(xiāng)，是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化建設與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略支點，是解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題的重要切入點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。縣域在國家治理體系中處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是各類政策、法規(guī)等國家意志執(zhí)行的最基礎、最有效的行政單元。與其他行政單元相比而言，在政策落地方面，縣域通常規(guī)模較小且相對穩(wěn)定，不失完整性，具備較強的連續(xù)性和一定的區(qū)域經(jīng)濟自然特征，能夠有效保證政策實施到具體實踐中。在政策銜接和反饋方面，以縣域為切入點，便于政策的統(tǒng)籌整合和協(xié)同推進，且更容易評估政策執(zhí)行過程中的實際效果，及時發(fā)現(xiàn)問題，便于動態(tài)調(diào)整和整體優(yōu)化既有政策。縣是功能完備的行政單元，使得對兩大戰(zhàn)略協(xié)調(diào)推進的政策制定、機制建立和組織推動具有了可行性和高效性，能有效破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的壁壘。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進程中有序推進縣域城鄉(xiāng)各要素、各功能、各體系之間的多元整合，在推進新型城鎮(zhèn)化過程中鞏固拓展脫貧攻堅成果，有效地實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的良性互動。
拓展中國式現(xiàn)代化發(fā)展空間的必要舉措。黨的二十大報告強調(diào)，全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村。要求“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動”，可以說，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化在城鎮(zhèn)化方面的集中體現(xiàn)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的應有之義。
習近平總書記指出，如果城鎮(zhèn)化目標正確、方向?qū)︻^，能走出一條新路，將有利于釋放內(nèi)需巨大潛力，有利于提高勞動生產(chǎn)率，有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于促進社會公平和共同富裕，而且世界經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境也將從中受益。以縣域為切入點推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展對構(gòu)建新發(fā)展格局和拓展中國式現(xiàn)代化發(fā)展空間具有重要意義?？h域位于城鄉(xiāng)兩頭的交匯點，不僅能夠為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移提供空間，還能為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展拓展新空間、增添新動能。一是以縣域為切入點推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展能夠拓展經(jīng)濟發(fā)展新空間，通過承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，不僅能夠帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，還能為農(nóng)村勞動力提供就近就業(yè)崗位;二是能夠拓展縣域發(fā)展新空間，通過推進縣城和新城鎮(zhèn)建設，引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，盤活閑置宅基地等資源，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局;三是能夠拓寬新的投資消費空間，我國現(xiàn)有的5億農(nóng)村常住人口大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)，通過構(gòu)建完善縣域商業(yè)體系，有助于暢通要素和消費品下鄉(xiāng)渠道，改善縣域消費環(huán)境，促進農(nóng)村內(nèi)需潛力進一步釋放。
因此一方面，要重視充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，提高政府宏觀調(diào)控和科學管理水平，積極推動在人口、土地、資金等重點領(lǐng)域的體制機制改革，整合縣域內(nèi)不同生產(chǎn)要素，優(yōu)化縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化;另一方面，要將推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設與擴大內(nèi)需戰(zhàn)略相結(jié)合，挖掘縣城和鄉(xiāng)村的內(nèi)在市場潛力，以縣域發(fā)展推動鄉(xiāng)村發(fā)展，推動縣域小循環(huán)與國內(nèi)大循環(huán)相互嵌套，助力構(gòu)建新發(fā)展格局。
[作者杜志雄系中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所黨委書記、研究員，中國縣鎮(zhèn)經(jīng)濟交流促進會會長。本文系國家成都農(nóng)業(yè)科技中心地方財政專項(NASC2021NR09)資助課題階段性成果]
（《四川日報》2023年12月04日09版）