城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、拓展高質(zhì)量發(fā)展空間、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的關(guān)鍵抓手?？h域是密切城鄉(xiāng)連接、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)。黨的二十大報告在強(qiáng)調(diào)“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的同時，提出“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，凸顯了以縣城為載體的城鎮(zhèn)化在我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的重要作用。四川是全國縣級行政區(qū)數(shù)量最多的省份，全省共有128個縣域單元(不含市轄區(qū))，其常住人口占全省的54.7%、經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全省的42.7%，在全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵支撐作用。
但是，四川縣域發(fā)展不充分、不均衡的問題依然突出。縣域空間規(guī)模、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模均明顯低于全國平均水平，大部分縣域尚不具備大規(guī)模承接農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施條件。常住人口在30萬以下的縣域多達(dá)64個，占全省的一半;128個縣(市)常住人口城鎮(zhèn)化率僅為44.6%。全省經(jīng)濟(jì)總量超五百億元的7個縣域中，5個分布在成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū);山區(qū)及高原地區(qū)縣域，受自然稟賦條件制約，發(fā)展受限，城鄉(xiāng)發(fā)展差距相對較大;而丘陵地區(qū)受成渝雙核虹吸效應(yīng)影響，人口規(guī)模收縮、產(chǎn)業(yè)升級滯后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢。
省委十二屆四次全會強(qiáng)調(diào)，必須準(zhǔn)確把握“重點(diǎn)在縣域、難點(diǎn)在鄉(xiāng)村”的重大判斷，按照“抓好兩端、暢通中間”的工作思路，以縣域?yàn)橹匾腥朦c(diǎn)扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。這是在深刻把握我國城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)規(guī)律、四川城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，從全局和戰(zhàn)略高度把握和處理城鄉(xiāng)關(guān)系，堅決把習(xí)近平總書記來川視察重要指示精神和黨中央決策部署一項(xiàng)一項(xiàng)落到實(shí)處的重大戰(zhàn)略部署。四川亟需立足縣域發(fā)展不充分、不均衡的現(xiàn)實(shí)，以做強(qiáng)做優(yōu)縣城為路徑，帶動縣域高質(zhì)量發(fā)展，開拓城鄉(xiāng)融合發(fā)展新局面。
集成推進(jìn)縣域體制機(jī)制綜合改革，全面激發(fā)縣域發(fā)展活力。縣域是宏觀調(diào)控與微觀管理的銜接處，是深化體制機(jī)制改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，要提高縣域經(jīng)濟(jì)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，充分整合發(fā)揮改革舉措的倍增效應(yīng)。一是深化擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣是賦予縣級政府更大發(fā)展自主權(quán)的必然選擇，是破解縣級政府權(quán)責(zé)不對等問題的關(guān)鍵一招。立足四川縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，對擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣范圍進(jìn)行綜合評估，優(yōu)化擴(kuò)權(quán)對象，實(shí)行分類管理。清理和調(diào)整賦權(quán)目錄，理清事權(quán)的下放范圍和程序，理順財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系，探索提升縣級政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、自主科學(xué)決策和公共服務(wù)能力的有效途徑。強(qiáng)化擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣效果評價，探索建立更加便捷暢通的“省—縣”信息交流與反饋機(jī)制，在省縣間實(shí)現(xiàn)信息直通共享，使省政府及時了解擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革情況，加強(qiáng)對擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣工作的領(lǐng)導(dǎo)。二是集成推進(jìn)要素雙向流動等重大改革。從城鄉(xiāng)功能融合、產(chǎn)業(yè)互動的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，以土地產(chǎn)出水平為導(dǎo)向深化農(nóng)村土地制度改革，增進(jìn)金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的雙向有機(jī)銜接，將土地、資金等要素雙向流動改革與構(gòu)建產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺機(jī)制結(jié)合起來聯(lián)動推進(jìn)。結(jié)合鄉(xiāng)村區(qū)域迭代升級發(fā)展需要，探索城市落戶農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益退出與城市人才引進(jìn)的聯(lián)動實(shí)現(xiàn)路徑，創(chuàng)新新村民、新鄉(xiāng)賢進(jìn)村入戶權(quán)益保障體制機(jī)制，構(gòu)建“人財一體、權(quán)隨人轉(zhuǎn)”的良性發(fā)展格局。把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)驅(qū)動下鄉(xiāng)村生態(tài)、人文、景觀等價值發(fā)現(xiàn)與轉(zhuǎn)化新趨勢，以農(nóng)村電商發(fā)展為驅(qū)動和紐帶，突破城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝和數(shù)字孤島困境，探索數(shù)字平臺嵌入應(yīng)用、城鄉(xiāng)供需信息對接及營銷模式數(shù)字化創(chuàng)新等新路徑。
分類推進(jìn)縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，聚力提升縣城人口集聚能力?？h城是促進(jìn)就地就近城鎮(zhèn)化的重要載體，事關(guān)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的成敗。要立足實(shí)際、分類施策，拓展優(yōu)化縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，著力提升縣城對人口的吸納和服務(wù)功能。一是分類實(shí)施縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)行動。尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，按照大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城等類型，進(jìn)行分類引導(dǎo)、分類施策，補(bǔ)齊縣城城鎮(zhèn)化短板弱項(xiàng)，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求。推動縣城有機(jī)更新，實(shí)施縣城精修細(xì)補(bǔ)十項(xiàng)民生工程，精準(zhǔn)補(bǔ)齊縣城公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、商業(yè)配套設(shè)施等短板。二是促進(jìn)不同類型縣城特色化、差異化發(fā)展。聚焦縣城區(qū)位特征、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和資源稟賦等特色差異，推動財政轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)用地供給、公共資源配置進(jìn)一步傾斜，實(shí)施縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給優(yōu)化、人居環(huán)境質(zhì)量提升優(yōu)化行動，增強(qiáng)縣域人口集聚服務(wù)能力和綜合承載能力，推動人口凈流入縣人口集聚效應(yīng)的加速釋放，以及人口大縣農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移基數(shù)優(yōu)勢的進(jìn)一步凸顯。三是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障。探索在城鎮(zhèn)落戶農(nóng)民自愿將其承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地和農(nóng)民的房屋使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，進(jìn)行合法的、有條件轉(zhuǎn)讓的實(shí)現(xiàn)路徑，消除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的隱性約束。按照“人錢掛鉤、錢隨人走，人地掛鉤、以人定地”的原則，全面落實(shí)“人地錢掛鉤”機(jī)制，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨域流動成本分擔(dān)機(jī)制。
加快推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)擴(kuò)規(guī)提質(zhì)，著力提升縣城產(chǎn)業(yè)承載能力。依托縣城資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)打造特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，以縣城為龍頭培育壯大縣域經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)做強(qiáng)做優(yōu)縣城的基礎(chǔ)支撐。一是積極培育具有比較優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)。從自然稟賦、歷史人文、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等實(shí)際出發(fā)，按照比較優(yōu)勢原則確定產(chǎn)業(yè)細(xì)分方向，將扶持本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移結(jié)合起來，突出發(fā)展容納就業(yè)人數(shù)多、與其他行業(yè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，培育一批工業(yè)強(qiáng)縣和制造業(yè)先進(jìn)縣。以縣域特色資源為依托，高質(zhì)量構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺，推動以數(shù)字技術(shù)為代表的創(chuàng)新要素全方位嵌入產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升縣域特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新策源能力。二是加快推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。以縣城為主要節(jié)點(diǎn)，加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，提質(zhì)擴(kuò)容生活性服務(wù)業(yè)，發(fā)展新型消費(fèi)集聚區(qū)，不斷增強(qiáng)縣城功能品質(zhì)。挖掘特色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展?jié)摿?，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地初加工和精深加工，高度重視農(nóng)產(chǎn)品倉儲、加工、品牌培育等環(huán)節(jié)發(fā)展的要素保障和扶持政策，以全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展促進(jìn)業(yè)態(tài)持續(xù)迭代和能級顯著提升。挖掘鄉(xiāng)村多元價值，建立“縣域—新型村鎮(zhèn)—新型經(jīng)營主體”產(chǎn)業(yè)聯(lián)動機(jī)制，配套推進(jìn)村鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快特色產(chǎn)業(yè)與旅游休閑、餐飲娛樂、文化創(chuàng)意、加工制造等業(yè)態(tài)融合發(fā)展，持續(xù)壯大鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。三是培育壯大縣域百億產(chǎn)業(yè)集群。差異化配置要素資源，形成“核心城市引領(lǐng)、縣域梯次配置”的發(fā)展格局，培育壯大縣域百億主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，打造縣域經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品精深加工，依托新型工業(yè)化提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，建設(shè)“川字號”農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)基地，構(gòu)建具有特色優(yōu)勢的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，打造新時代更高水平“天府糧倉”示范基地。積極發(fā)展文化體驗(yàn)、健康養(yǎng)老等文旅融合產(chǎn)業(yè)，推動豐富優(yōu)質(zhì)文旅產(chǎn)品供給，建設(shè)天府旅游名縣，提升縣域特色文旅品牌影響力。
積極推進(jìn)縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)，有效提升縣城輻射帶動能力。做強(qiáng)做優(yōu)縣城的一個重要目的，是要充分發(fā)揮縣城在城鄉(xiāng)融合中的龍頭作用，以其為核心打造“縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”多層級縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展節(jié)點(diǎn)，形成功能銜接互補(bǔ)、梯次帶動的發(fā)展格局。一是推進(jìn)縣域國土空間一體規(guī)劃。城鄉(xiāng)空間功能互補(bǔ)互融是城鄉(xiāng)融合的重要形態(tài)。圍繞“縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”不同層級的功能定位，以國土空間規(guī)劃編制為契機(jī)，進(jìn)一步優(yōu)化縣域一盤棋的城鄉(xiāng)融合空間體系。健全縣域空間規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)鏈、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)設(shè)施在“縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”形成梯度布局。二是推進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸。建立健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化投建運(yùn)管機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)村路網(wǎng)與交通網(wǎng)主骨架高效銜接。以鄉(xiāng)村公路、農(nóng)村水利、能源保障為重點(diǎn)，分級、分層、分類推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動道路、供水、供電、信息等關(guān)鍵設(shè)施城鄉(xiāng)同質(zhì)同標(biāo)。積極發(fā)揮縣城溢出效應(yīng)，加強(qiáng)縣域商貿(mào)物流設(shè)施建設(shè)，完善縣鄉(xiāng)村三級商貿(mào)物流配送體系，建設(shè)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)流通節(jié)點(diǎn)和建制村物流服務(wù)點(diǎn)，發(fā)展連接城鄉(xiāng)的冷鏈物流、配送投遞、電商平臺和農(nóng)貿(mào)市場網(wǎng)絡(luò)。三是推進(jìn)縣城公共資源向鄉(xiāng)村覆蓋。推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，補(bǔ)齊縣城教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)短板，努力讓城鄉(xiāng)公共服務(wù)無差別、生活品質(zhì)無落差。統(tǒng)籌教師編制配置和跨區(qū)調(diào)整，促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展。鼓勵縣級醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立緊密型縣域醫(yī)療衛(wèi)生共同體，依托中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)縣域醫(yī)療衛(wèi)生次中心，構(gòu)建縣域普惠、便捷可及的健康服務(wù)圈。健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展鄉(xiāng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)和互助性養(yǎng)老。
(作者廖祖君 高潔分別系四川省社科院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所所長、研究員，四川省社科院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所副研究員)
（《四川日報》2023年12月04日09版）